|
作者博客:http://xuesinanjing.blog.sohu.com/
二月二十五日，经省政府同意，省政府办公厅印发了《江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）》（苏政办发[2007]16号），并自发布之日起实施。工业用地公开出让是一个新的事物，这个《办法》结合了国家宏观调控和投资体制改革的新要求，因此需要我们以一种全新的角度来认识和把握。下面，我就《办法》的起草背景、主要思路和若干主要问题，与大家进行探讨和交流。
改革开放以来，随着城市化的迅速推进，我省城市建设用地呈快速扩张的趋势，尤其是近年来，我省建设用地总量一直呈高位增长的态势，各地出于招商引资和发展经济的考虑，工业用地普遍采取以协议出让方式配置，低价出让工业用地现象普遍存在，相应也带来土地利用的低水平重复建设、工业用地粗放低效利用、结构及布局不尽合理等问题，经济社会发展与土地供需矛盾越来越突出。全面推行工业用地招标拍卖挂牌出让工作，将充分发挥市场配置资源的基础性作用，有利于促进土地的集约节约利用，有利于调整经济结构和转变经济增长方式，有利于防止和减少土地资产流失，有利于转变政府职能和加强廉政建设，也是缓解建设用地供需矛盾，保障经济社会发展和合理高效用地的根本途经。因此，各级国土资源管理部门必须以科学发展观为指导，从战略和全局的高度，充分认识全面推行工业用地招标拍卖挂牌出让工作的重要性，积极主动地抓好各项相关工作。为此，有必要从土地经济规律入手，分析工业用地开发过程中存在的问题，结合《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）全面实行工业用地招标拍卖挂牌出让的要求和我省部分地区的实践探索，设计解决工业用地使用低效率配置问题的解决方案和政策措施，弥补市场本身带来的问题，对于发挥市场机制作用和土地的合理配置是有益的。
一、《办法》的基本思路
在部分地区实践探索和调研的基础上，我们认为全面实施工业用地招标拍卖挂牌公开出让在我省是可行的。在制度设计和实施中，应当充分考虑“便于用地者申请用地、便于与投资体制改革相衔接、便于地方国土部门规范实施”的原则，按照“供地前注重规划，供地时细化方案，供地后加强监管”的思路，科学确定工业用地公开出让程序。具体设想如下：
第一，编制产业发展规划和年度工业用地出让计划。为了解决各地低水平重复建设和产业雷同引发内部恶性竞争的问题，各地要根据资源禀赋条件、产业发展基础、人力资源优势，按照各地“十一五”发展规划确定的发展目标，科学合理地编制符合本地特点的产业发展规划，增强工业用地供应的前瞻性和主动性，有效推动产业结构调整和升级换代。在此基础上，按照市场导向和时序安排制订年度工业用地公开出让计划。年度出让计划内容应包括产业结构、用地布局和规模、区域环境容量等方面。
第二，具体设定土地使用条件和编制出让方案。由负责实施出让活动的国土资源管理部门按照工业用地年度出让计划，会同本级投资、城市规划、环境保护等行政主管部门对拟出让的工业用地设定土地使用综合条件，拟订出让方案。其中土地使用综合条件不同于一般的土地使用条件，它包括产业准入条件、城市规划设计要点、环境保护基本要求、投资强度、出让年限、开竣工期限、整体或分割转让条件等。
在具体操作时可以按照以下方式进行：
（一）建立工业用地公开出让土地使用条件设定会商制度
县级以上地方人民政府可以成立工业用地公开出让领导小组，成员单位由国土资源、投资（发改、经贸、外经）、城市规划、环境保护、财政、监察等部门组成；或由国土资源管理部门牵头，会商投资（发改、经贸、外经）、城市规划、环境保护、财政、监察等部门。
具体操作时，可以由国土资源管理部门以工作联系单或联系会商会的形式，征求有关部门意见。然后，国土资源管理部门根据会商确定的土地使用条件，编制出让方案，报政府批准后予以实施。
（二）按照《办法》规定，分类操作
1、一般规定
按照有用地预申请和无用地预申请两种情况，分别按以下方式操作：
⑴对有用地预申请的，可以在不违反公开出让规定的情况下，根据产业政策、城市规划设计要点、建设用地定额标准、环境保护等基本要求和投资者的意愿，设定土地使用条件。投资者通过公开出让签订的国有土地使用权出让合同，作为工业项目用地预审文件。
国土资源管理部门可在政务中心、收文窗口等处公布《工业项目用地预审有关事项的说明》。对投资者在公开出让取得土地使用权前要求办理用地预审的，受理用地预审的基层国土资源管理部门要通过发放《工业项目用地预审有关事项的说明》的方式，提醒其了解现行工业用地供地政策及其相关规定；投资者仍要求办理的，可以按照现行用地预审的有关规定予以办理。对外商投资建设工业项目，确需设立外汇托管帐户的，如外汇主管部门需要出具用地预审文件，可以办理用地预审。
⑵对无用地预申请的，可由市、县国土资源管理部门会商有关部门后，根据产业政策、城市规划设计要点、建设用地定额标准、环境保护等基本要求，主动设定土地使用条件，经同级人民政府批准后予以公告出让。
各地也可以采取发布出让预公告的方式先进行报名登记后，按照有用地预申请的情形进行操作。
2、特殊规定
需上报国家审批（或核准）的工业项目，从其规定。
第三，组织实施公开出让活动。工业用地出让方案经当地县级以上人民政府批准后，由市、县国土资源管理部门按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第11号令）、《国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》和《江苏省国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》规定的程序，组织实施。
第四，签订土地出让合同，发放《建设用地批准书》。中标人或竞得人依据合同中约定的土地使用条件编制工业项目可行性研究报告（或项目申请报告）；签订的土地使用权出让合同可作为用地预审文件，作为中标人或竞得人办理环境影响评价与申报工业项目审批、核准的依据。考虑到减少和防止闲置土地的产生和资本恶意并购、垄断并购的发生，在《办法》中还规定了应在要求的时限内取得环境评价批复文件和项目批复文件，否则，合同自然终止，并只退还50%的定金。
第五，办理土地登记。土地使用者在按照合同约定缴清土地出让金后，准予办理土地登记手续。
第六，强化批后监管。实施工业用地公开出让制度，对批后监管的要求非常高，不仅涉及用地而且涉及城市规划、环境保护、具体工艺流程、生产规模等多个方面，因此必须要会同上述有关行政主管部门共同对工业项目实行竣工验收制度。对擅自改变国有土地使用权出让合同中约定的工业用地土地使用综合条件利用土地的，依法无偿收回该宗地，重新组织出让。
按照以上设想，我们拟定了《江苏省工业用地国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》。
二、《办法》拟订中考虑到的一些相关问题
在实施工业用地公开出让中，地方政府和有关部门以及用地者都会存在一些疑惑和问题。因此，除了设计工业用地公开出让的制度以外，对其中可能出现的一些问题，我们必须加强引导。
1、工业用地公开出让中的土地使用综合条件的设定。
经营性用地的公开出让，只是设定单纯地土地使用条件；而工业用地的复杂性，决定了不能依据单纯的土地使用条件解决有关的问题。因为具体的工业项目用地，涉及到产业政策、产业类型、城市控制性详细规划、环境保护（环境容量）等诸多方面的约束。因此，必须根据资源禀赋条件、产业发展基础、人力资源优势，以及各地“十一五”发展规划的要求等多种因素，合理设定土地使用综合条件。
2、加强相关部门配合，做好与工业项目基本建设审批程序的衔接。
工业用地公开出让，彻底改变了工业项目的基本建设审批程序，因此，在工业项目及其用地管理中，国土资源、投资、环保、城市规划和其他部门应当加强配合，协同做好有关工作。比如，投资管理部门（发改、经贸、外经）在编制产业发展规划的同时，应积极发挥产业发展规划的引导作用，适时调整产业结构和规模；国土资源管理部门要会同投资、城市规划、环保等部门设定土地使用综合条件。
在相关部门协同配合设定土地使用综合条件，将原来的未确定约束条件转变为确定的约束条件，从客观上减少了原来的建设项目用地预审环节；同时，用地预审是针对具体项目、具体宗地的土地使用条件审查，在确定土地使用综合条件下、工业用地公开出让时，土地使用条件的审查实际上已经在公开出让前的出让方案编制中由审查转为设定；此外，用地预审具有排他性，是针对具体投资主体，在通过公开出让取得用地前，没有明确的行政许可载体；因此调整现行用地预审方式势在必行，浙江省厅已经明确，从2006年9月6日起，所有经营性和工业项目用地一律不再办理用地预审。
在调整建设项目用地预审方式的情况下，为了与工业项目的基本建设审批程序衔接，工业用地土地使用权取得者依据签订的出让合同至投资、城市规划和环保等部门办理项目有关批准手续。实际上，取得土地的工业项目投资主体，按照设定的土地使用综合条件进行规划设计，相应地也便于与项目基本建设审批中的项目核准（或备案）和环境评价等审批的衔接。
《办法》中规定，在实行工业用地公开出让制度过程中，签订的土地使用权出让合同可作为用地预审文件。即属于审批制和核准制管理的工业建设项目，先通过公开出让方式取得土地使用权，再依据出让合同向投资管理等部门办理项目审批（或核准）；属于备案制管理的工业项目，先行备案，再按公开出让方式取得使用权。
现行用地预审的主要审查内容为具体项目用地的是否符合产业政策、土地利用总体规划，是否符合集约节约用地要求、涉及农转用的能否纳入计划，补偿资金和耕地占补平衡资金能否落实等。在实行工业用地公开出让后，鉴于工业用地出让时必须为净地，涉及到的农转用审批将由政府统一出资办理，有关是否符合规划、能否纳入计划、资金能否落实的问题，已经在批准农转用时先期解决；同时涉及到的是否符合产业政策和集约节约用地要求的问题，则可以通过设定土地使用条件的方式予以解决。因此按照以上操作方式，具体工业项目的用地预审方式调整为由市、县国土管理部门，通过设定土地使用条件的方式予以前置。这样虽然调整了用地预审的方式，但是实质上是有利于更好地发挥土地调控的作用，进一步引导用地结构的调整和优化，同时也简化了审批环节、提高了办事效率。在调整预审方式和加强预审的同时，一方面要求市、县国土资源管理部门严格按照规定设定出让土地使用条件，切实发挥土地管理的主动性和调控性；另一方面省厅也要加强日常监管和跟踪管理。
3、做好工业用地公开出让的前期准备工作。
第一，深入市场研究，提高决策科学性。工业用地招拍挂和经营性用地相比，更显复杂性，除应当合理体现土地价值外，还应考虑政府产业导向。因此，有必要开展大规模的工业用地需求调查活动，对需求企业的行业分布、需求的原因、需求的规模、需求的位置进行全方位地调查，不定期召开工业用地企业需求座谈会，听取企业的建议和意见。力求摸清企业状况，为政府决策提供科学的依据。
第二，慎重选择地块，保障交易成功。工业用地招拍挂要避免急功近利。首次招拍挂出让的工业用地一般应从完善的工业区中选择规模适中，交通、配套设施较好，规划条件、利用强度适应大多数企业的生产要求的地块。另外，拟出让地块以熟地为好。因为出让熟地不仅可以缩短开发周期，而且成本容易预测，使得企业尽早投产见效益。因此，选择大多数企业的心属地块是确保工业用地首次招拍挂出让成功的前提条件。
4、建立“用地预申请制度” ，保障土地顺利供应。
从推进工业用地公开出让工作较好的地方的成功经验来看，用地预申请制度是一个妥善解决地方招商引资与经济发展实际矛盾的好办法。单位或个人对列入工业用地招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格和土地使用条件。国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和土地使用综合条件可以接受的，应当根据工业用地年度出让计划和土地市场情况，适时组织实施工业用地招标拍卖挂牌出让活动，并通知提出该宗地用地预申请的单位或个人参加。提出用地预申请的单位或个人，必须参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。这样有利于国土资源管理部门及时了解市场对工业用地的需求情况，科学合理地制定供地计划和出让方案。
5、合理选择公开出让方式和确定出让底价，保证土地收益。
根据市场情况灵活选择挂牌、招标或者拍卖的出让方式是一个重要环节。从目前的实践看来，在市场竞争不很充分或对市场需求了解不够明朗的情况下，挂牌不失为一种较为稳妥的办法。当竞争较为充分时，可以采用拍卖或招标的方式出让。
首次招拍挂出让的工业用地成交价格不论高低，都将会对今后其他地块的交易价格具有参照和指导作用。如果底价过高，第一次公开出让达不到预期价格，将对以后该项工作的开展造成负面影响。如果底价过低，低成本地块的易获得性，将会降低土地利用质量，也会造成国有资产流失。因此，根据各地区经济发展的实际情况制定合理的出让底价尤为重要。由于工业用地具有较强的区域特性，直接决定工业用地价格高低的是成本价格（即土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和）。因此，确定工业用地出让底价应参考本地的基准地价，并不低于国家或省规定的工业用地最低出让标准。
6、大力推行中小企业使用工业标准厂房。
实行工业用地公开出让，提高了工业用地的取得成本，提升了工业项目的资本投入门槛。大型和规模企业由于资本实力和抗市场风险能力相对较强，影响不大；但中小企业由于资本规模小、抗市场风险能力相对较弱，受到的影响作用明显。因此在全面实行工业用地公开出让后，要大力引导中小企业进入工业标准厂房，在妥善解决和扶持中小企业的发展问题的同时，进一步集约节约利用土地。同时，应当相应规定新建工业项目（不包括增资扩建项目）用地面积在一定用地规模以下或总投资额在一定规模以下的零散工业用地需求不单独审批供地。
7、严格土地供应标准，加强土地使用综合条件监管。
依据产业政策，除禁止类项目外，对限制类项目要控制区域内项目的数量和布局，严格限制占用农用地，控制用地规模。按照从严从紧节约集约和全覆盖的原则，省厅已经适时调整和修订完善了工业类项目建设用地定额指标，加强建设用地全过程中的土地使用条件审查与监管。禁止地方政府在招商引资中将用地规模和土地价格作为优惠条件进行恶行竞争，土地使用合同和划拨用地决定书中，应严格约定建设项目开竣工时间、建筑容积率、绿地率、建筑密度、闲置土地处置、改变土地用途处理、违约金等土地使用条件，对工业项目还必须明确投资强度、行政办公和生活服务设施用地比例。
8、结合土地收购储备制度，建立农转用（或城市拆迁安置）补偿专项资金。
工业用地实行公开出让，对土地收购储备提出了更高的要求。建议结合土地收购储备制度的进一步改革，建立专项资金，列入财政预算，由各地土地储备机构集中使用、滚动发展，切实满足政府调控工业用地市场的需要和解决防范金融风险的问题。
9、工业用地出让最低价应当动态体现土地资源价值的变化。
工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。国土资源部根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订了工业用地公开出让最低价，对最大程度地实现土地资源价值起到了良好地约束和引导作用。但是，土地市场是在变化中的，因此土地价格对土地资源的价值反应应该也是动态的。所以，在具体实施中，我们建议国土资源部以时点和时段为依据，能够适时调整工业用地公开出让最低价，及时反应土地市场供需状况和土地资源价值变化情况，在此基础上，省厅也需对最低价标准做相应调整。
10、充分考虑和应对工业用地公开出让对房地产用地的取得价格的推动影响效应。
在宏观调控中，国土资源管理部门除了要调控工业用地，还要调控房地产市场，稳定房地产市场价格。在市场中，一般来讲工业用地的取得成本与房地产用地的取得成本在社会预期中，存在着一个合理的价格差。在工业用地公开出让后，由于最低价的托底和限制，工业用地的取得成本必然上升，因此，原来市场中社会预期的合理价格差，开始缩小。但是，资本逐利的本性仍然迫使市场中社会预期的合理价格差的形成，这样房地产用地的取得成本必然抬升，而且由于经济“弹簧效应”的压迫反弹的影响，在一定时期内，这个价格差可能会比原来更大，即房地产用地的取得成本的增长幅度比原来更大。
在这种情况下，如何同时做好房地产市场的调控，提出房地产用地价格更快速地抬升的应对措施，是我们国土资源管理部门应该及早考虑应对的。
11、防范境内外不良资本运做，确保经济安全。
根据中国加入WTO协议的规定，2006年12月11日起我国全面开放银行业。在此情况下，应当注意维护经济安全，防止境内外资本利用资金优势不良运做，利用公开出让方式恶意收购和垄断工业用地市场。
12、妥善处理遗留工业项目用地问题。
对全面实施工业用地公开出让制度前，地方有不少工业项目已经处于履行基本建设审批过程中状态，需要妥善处理。
附件：工业项目用地预审有关事项的说明（样式）
附件：
工业项目用地预审有关事项的说明
（样 式）
根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）和江苏省人民政府办公厅《江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）》（苏政办发[2007]16号）的精神，我省已全面实行工业用地公开出让制度。现就实行工业用地公开出让制度后工业项目用地预审的有关事项说明如下：
一、《江苏省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）》（苏政办发[2007]16号）第九条规定“工业项目通过公开出让签订的国有土地使用权出让合同，可作为工业项目用地预审文件”。
如投资者要求在公开出让前办理用地预审，按现行规定予以办理；
二、投资者在公开出让前取得的工业项目用地预审文件不作为其取得土地使用权的凭证；
三、宗地公开出让的土地使用条件等建设要求，以出让方发布的出让公告内容为准。如在宗地公开出让前已取得工业项目审批（或核准）和环境影响评价审批批准文件，但批准内容与公开出让确定的建设要求不一致的，须按照公开出让确定的建设要求，重新办理工业项目审批（或核准）和环境影响评价审批手续；
四、已办理用地预审的投资者如未能在公开出让中取得宗地土地使用权（由其他投资者取得），则其持有的原该宗地用地预审文件自行失效；如该宗地公开出让时未能确定中标人（或竞得人），则投资者持有的原该宗地用地预审文件在符合用地预审规定的情况下仍然有效。
|
法律
司法解释
站内搜索
打印本文
页面顶部
关闭窗口
