摘  要：本文首先对土地发展权的概念加以界定，继而对土地发展权进行法理分析，在此基础上，对土地发展权与土地利用规划之间关系加以系统阐述，提出基于土地发展权的土地利用规划的新思路，最后进一步阐述土地发展权的创设和运行对节约和集约利用土地的重要作用。

关键词：土地、土地发展权、土地利用规划

一、引  言

我国正处于城市化快速推进时期，城市土地开发与农地和生态环境资源保护的矛盾突出，形势十分严峻。从宏观角度而言，节约和集约利用城市土地，减少耕地占用，维护生态环境，是当前十分紧迫的任务；从微观角度而言，对于某一块具体的土地利用，各方当事人都想“攫取”其最高经济价值并据为已有，因而产生了土地利用宏观与微观目标的各异，各方当事人利益归属的矛盾。此类矛盾的解决有赖于土地发展权的明晰。土地发展权作为解决土地开发过程中利益冲突的一项规则或手段被设计出来，是土地产权制度建设的不可惑缺的内容。西方发达国家的成功的尝试和应用足以证明，这项制度在明晰土地开发权利及其归属、保护耕地和生态环境、保存古代建筑物、提供开敞空间、消除因规划造成的土地所有权（使用者）权益不公等方面发挥了重要作用。

土地利用规划是一项旨在部门间合理分配土地和组织土地利用的综合性措施，在其编制和实施过程中，涉及土地发展权的界定、确认、配置和利用，如农地规划为城市建设用地、或对土地原有的使用的集约度升高等。规划效率意识越来越受到重视，规划的目的是要使全体国民增进福利，特别是要保证公共利益的实现，这已成为共识。经过土地规划使土地利用的物质形态发生变化，如工业用途改为商业用途、农业用途改为工业用途、容积率由1变为3等，与此同时，土地经济价值也随之发生变化即土地增值。规划本身的成本效率分析应结合规划实施过程中的成本效益分析开展整体研究已迫在眉捷，但规划的公平意识与权利意识尚未引起重视。因规划自身缺乏对土地开发利用当权人权利和利益的充分尊重，这将导致权利和利益的分配不公，部分权益受到侵犯，正因为如此，受利益驱动使规划实施过程中“走形”也就在所难免。规划中此类问题尚未得到应有的关注，或已暴露但至今尚未找到妥善的解决办法，这一切也都与土地发展权的明晰相关。本文拟就土地发展权与土地利用规划之间关系进行系统分析，期望在整个规划过程中增强土地发展权乃至整个土地产权意识。

二、土地发展权的创设和内涵

土地发展权的构想及移转发展权办法的实施始于英国。20世纪30年代后期和40年代初期，当时英国国会为了疏散工业和工业人口，对拥挤的都市地区进行再发展，同时为了减少人口及工业遭受空中攻击的威胁等问题，特设立三个委员会进行专题研究，其研究报告中提出应在国家的层次上编制土地利用规划，并建议私有土地所有人在使用土地时，应以公共福利作为限制条件，由此创立土地发展权移转的法律思想，后在1947年英国《城乡规划法》中明确规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有。美国在分区（zoning）制度基础上，创立了可转让的发展权（TDR）。美国的土地发展权归属于土地所有者，是一项定量的可转让的财产权。法国、德国、意大利、加拿大、新加坡、韩国以及我国台湾地区等都陆续建立了土地发展权制度。

土地发展权（Land Development Rights），又称土地开发权，这一构想最初源于采矿权可与土地所有权分离而单独出售和支配。土地发展权就是发展（开发）土地的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。在农业社会里人类对土地利用水平不高，通常认为拥有地表的所有权即意味着拥有该横向范围内地下与上空的一切权利，这是罗马法的“上及天宇，下至地心”的绝对土地所有权。近现代西方国家工业化与城市化迅猛发展，城市规模不断扩大，环境问题日益突出，城市土地出现多元化立体开发利用的要求，同时，土地所有权理论也发生了重大变化即所有权社会化取代绝对所有权，土地权利的重心从所有转向利用。在此背景下，土地非农化开发利用越来越受到政府的直接控制。国家认为对土地拥有者来说最优的土地利用，对于地区或社会往往未必最优。因此，国家就要对土地利用进行直接控制，土地用途管制的实质就是对土地发展权的控制。

我国学者对土地发展权的研究方兴未艾，对土地发展权内涵的认识目前尚未形成共识。胡兰玲认为，所谓土地发展权，是对土地在利用上进行再开发的权利，即在空间上向纵深方向发展，在使用时变更土地用途之权。它包括空间（高空、地下）建筑权和土地开发权。如将临近城市的农地变更为商业用地或对土地原有使用集约程度的提高等。李进平则认为土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权利，它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥土地所有者支配。它是土地处分权中最重要的权利。原国家土地管理局1992年提交的《各国土地制度研究》报告中指出，所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地、或对土地原有的使用的集约度升高、变更土地使用类别的决定权等。要对土地发展权给出完整而准确的定义，除了明确土地发展所包括的内容外，还必须结合为什么设立土地发展权，以及土地发展权如何运作一并考虑。

三、土地发展权是土地利用规划的法律依据

任何一项看似有用而且很有必要的权利，能否成为正式制度，或某一项制度的组成部分，必须经过法理分析，看其是否符合社会公认的，至少是制度设计者的价值判断，是否有正当的、合法的权力与权利来源，新的权利的创设要具有法律渊源，以及所创设的一项新的权利所带来的社会效果和权利性质、归属等法律构造的基础问题。

作为一项法律制度，土地发展权调整的是土地开发相关社会关系，具体包括土地开发的空间与利用秩序，开发各方当事人（权利主体）利益关系。与土地发展权共同作用于土地开发过程的土地相关权利有所有权、使用权、征用权、出让权、规划权、经营权等，这些权利与土地发展权对土地开发关系的调整，有其相同或相似的一面，也有互相补充与冲突的一面，土地发展权展现出与其他权利不同的法理特征，从而确立了自身的法律地位。

自从有了国家以后，规范意义上的权利便被分为公权与私权两种。若相对于园圈为边界而言，园圈之内是以个人为中心的个人利益即私权，园圈以外是他人及公共利益即公权。所有的权利似乎非此即彼。在私权与公权的对抗、渗透、融合过程中，在园圈的边界又派生出一系列独立的小园圈，土地发展权就是其中之一。从土地发展权的财产属性来说，所有权必然是其权利来源之一；从土地发展权是国家行政管理权行使的结果而言，国家公权（行政管理权）也是其权利来源之一。否则土地发展权不能自然属于或无偿收归国有，这一点土地发展权所包含的国家强力作用足以证明。

如前所述，土地发展权的概念与制度设计源于英美两国，作为财产权，土地发展权是从土地所有权中派生出的一种权利，或土地所有权之一项权能，是允许土地所有人在其土地上建筑或发展的权利。两国均将土地发展权作为一项能够与土地所有权分离的财产性权利。英国基于土地开发“涨价归公”的理念，将土地发展权收归国有，私人土地所有权中不再包含未来的土地发展权，私人进行土地开发时需向政府购买土地发展权；美国则允许私人土地所有者按一定规划将其受限制的发展权（不能进行实际开发利用的发展权即虚拟发展权）出售、转移。从土地发展权的制度设计来看，土地发展权所要规范的是允许、或者禁止本应允许的对土地进行特定用途开发，按一定强度进行房屋等建设的行为。明确土地发展权的财产性对于充分发挥土地发展权对土地开发利用的调控与平衡作用。土地发展权的财产性即土地发展权的计量是以预期可获得的经济利益及因限制而受到的经济损失量为依据。因此，土地发展权是一项目的性、功利性非常强的制度安排，是土地利用规划重要的法律依据。从一定角度而言，正是土地发展权的客观存在，才使土地利用规划具有客观必要性。

土地利用规划是土地用途管制的重要手段。土地发展权是因限制土地使用而创设的，若无限制，则无土地发展权。土地用途管制制度就是限制土地使用的重要举措，为每一块土地规定土地用途，就是土地发展权配置的具体内容。土地发展权与法律赋予政府分区控制（规划的用途分区及分区管制）的警察权有关。基于警察权的存在，土地所有权受到限制，从而形成可与土地所有权分离的土地发展权。把土地发展权放在整个土地权利体系和土地开发利用体系来看，土地发展权无处不渗透着警察权的“限制”的理念，是对所有权、使用权、地上权、空间权等诸多物权的限制，从这个意义上讲，发展权具有警察权的价值取向与社会作用。正因为如此，才被认为土地发展权与普通财产权不同。普通的财产权对其权利客体（物）的利用具有“自由性”，而土地发展权的主体对客体（土地开发）的利用具有较强的“限制性”。从另一角度而言，警察权不能包容土地发展权，警察权本身不是财产权利，它不具有有偿性且不可让渡，而土地发展权则是一项财产权利，具有物权性质，具有有偿且可以让渡，这正是土地发展权与单纯的规划管制权相区别的重要特征。

我国尚未建立土地发展权的法律制度，但在有关法律法规中有关土地开发利用的权利义务的规定，可以理解为“土地发展权”的法律渊源，其它形式包括宪法、民法、行政法（土地管理法、城市规划法、城市房地产管理法等）及行政法规、地方性法规等。

四、土地利用规划是土地发展权的技术保障

土地利用规划的实质是未来土地利用的制度安排，具体表现为土地资源在部门间的合理分配和用途确定。土地发展权的物质构成是以规划为依据，规划创设了土地发展权。规划以其技术性和技术特质成为土地发展权的技术保障，从而使土地发展权具有科学性和合理性，能够具备明确的量化的物质内容以测算其价格。

土地利用规划是一种财产权配置，规划错置影响的是土地所有权人的权益，不合理的土地使用规划会使得土地所有权人的财产受损。以耕地为例，禁止耕地转变为住宅和商业使用的机会，也意味着取走了部分土地财产权。土地使用分区管制限制开发区（如农业区、保护区等）的划设，意味剥夺了土地所有人的财产权，应当对被划设的限制发展的土地，应当予以补偿。未予基本农田保护以经济补偿，正是我国基本农田保护不力的深层次原因。

具体物质构成是土地发展权创设的重要内容。这些具体物质构成主要来源于土地利用规划。规划作为社会、经济、生态理想目标的空间化、物质化的技术过程，是人类对土地利用的认识与能动反应，其结果创设了普遍的土地发展权。在规划中借助土地利用结构、地利用分区、各类用地布局和个体地块的开发强度的控制，从宏观到微观，从粗到细的物质构成，从而确定了土地发展权的空间格局。

土地利用规划的科学性和合理性决定土地发展权物质构成的科学性和合理性，受制于规划环境、规划体制、规划过程和规划师水平。只有科学和合理的土地利用规划，才有公平和效益并重的土地发展权。在规划实施过程中借助经济手段对土地发展权配置的调整和弥补、最终还是要落实到规划上，应以规划的准许为前提，最终促进规划调整和完善。

土地利用规划为土地发展权的量化和货币化提供科学依据。土地利用详细规划是土地发展权的技术支撑体系，没有规划划设的允许发展区、限制发展区的范围和界线、没有规划限定的高度、密度、容积率的具体数据，土地发展权也就无法量化和货币化，因为土地发展权的计量和分配量以预期可获得的经济效益及因限制而受到的经济损失量为依据加以实现。

土地利用规划为个体地块土地发展权的设定和量化提供技术标准。一定区域内各个地块的土地开发存在相互影响和相互作用的关系，需要依据土地利用规划的技术规范和标准设定其土地发展权的规模和范围，才能使相邻地块上的土地用途相容、开发强度协调、建筑间距合理和交通组织有序，这一点尤其在土地发展权变更与转让时显得更为重要。

综合所述，在土地利用规划与土地发展权的互动机制中，规划是前提，发挥着主导的作用，是土地发展权创设与运行的技术保障和技术标准。土地发展权的创设与变更是土地利用规划的法律依据，对其具有一定的反缋和调整机能，使土地利用规划符合公平与效益原则（图1）。

鉴于土地发展权的权利来源之一是警察权，土地发展权的创设与运行无不体现着国家土地使用管制的意愿和要求。一定地域的平面和空间的土地发展权总量是政府行政决策的结果，并以土地利用规划与土地利用出让计划的方式的具体体现。由于非农建设用地与农用地巨大的经济价值差，维护农用与非农用土地空间及其数量结构的极端重要性，城市土地开发的水平范围必须受到非经济因素的制约。地块的土地发展权物质构成来源于该地块的详细规划或其他具有类似职能的规划，这类规划也要获得政府批准方为有效。政府在批准该类规划之时，就是相当于设定了该地块的土地发展权。在土地发展权的初始定价上又受政府直接干预，如对工业用途的土地发展权采取特别低价甚至零地价；对基本发展权、超限额地发展权采取高价策略，以鼓励土地发展权朝着政府宏观目标的方向转移。

五、土地发展权与节约和集约利用土地

随着我国经济的迅猛发展，土地资源短缺的矛盾日益凸现，尤其东部沿海省份，土地紧缺已成为制约发展的重要障碍。土地及其利用问题再次成为社会关注的热点。在我国人多地少、优质耕地尤为珍贵的条件约束下，解决经济发展与土地短缺之间矛盾，唯一的理性选择就是实施节约和集约用地原则。按照建设节约型社会的要求，积极探索建立国土资源管理的新机制，全面落实土地管理的各项措施，节约和集约利用土地，切实保护耕地特别是基本农田。所谓节约和集约用地，是相对浪费和粗放用地而言。主要是节约用地，各项建设尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地，增长每宗建设用地的投入产出系数，实行高产出和低投入，提高土地利用集约化程度。

土地发展权的配置和使用是节约和集约用地的重要途径。土地用途和开发密度是土地发展权的物质载体或称为物质要素。土地用途变更是土地发展权实现的重要途径，这里包括农用地和空置未利用土地在其开发时发生用途变更，已投入实现低占地经济增长，使用的城市建设用地在其改造、整理或进一步开发（再开发）时发生用途变更。不同用途和不同区位的地块具有不同的开发密度，具体表现建筑高度、建筑密度和建筑容积率。在不考虑用途或用途不变的前提下，土地发展权就是某一密度或某一密度范围的开发权，此时d=d（f、h、r），式中d—土地发展权、f—容积率、h—平均层数、r—建筑密度。在开发密度三项指标中，以容积率最为重要，它是土地发展权最核心的内容，也是挖潜存量建设用地潜力的重要途径。从一定意义上讲，土地发展权的具体表现就是容积率，在美国发展权转让（移转）就是指“容积移转”。

决定土地发展权价格的要素即位置（区位）、用途和容积率（开发密度）。在实际生活中，位置要素总是借助于用途与容积率来影响土地发展权价格，这也和土地发展权的实际运作相一致。土地发展权价格的区位差异是设定和量化个体地块土地发展权的前提条件和依据。同一位置不同用途的土地发展权价格差十分显著。容积率则是土地发展权价格（d）的重要影响因素。容积率通过影响楼面地价继而影响土地发展权价格；规划通过控制容积率幅度，对土地发展权价格进行限定；国家通过调控不同区段容积率的土地发展权价格，对土地开发密度进行经济调节；在容积率与土地发展权价格之间建立对应关系，形成可转让土地发展权，以消除因规划控制需要而产生的土地发展权不公现象。

六、结  论

1．创设中国土地发展权的法律制度

在我国土地使用制度改革和土地管理工作实践中和相关制度设计中，如耕地开垦费、国有土地使用权有偿出让、土地收购储备、土地用途管制和用途分区中，都在一定程度上隐含了土地发展权思想，但缺乏统一而明晰的“土地发展权”归属和价值意识，没有把土地发展权作为一项土地权利上升到法律制度层面，土地发展权缺位状况急待改变，因此，尽快进行我国土地发展权的制度设计是十分必要的，它将进一步巩固社会主义土地公有制、明晰土地开发的权益归属、提高土地开发效率以及保护农地和生态环境资源减少耕地流失具有重要的作用。

2．构建基于土地发展权的土地利用规划思路 

土地利用规划是土地发展权创设、配置和运行的技术支撑，科学和合理的土地利用规划是土地发展权具体物质载体，土地利用规划的编制和实施有赖于土地发展权的明晰和归属界定。土地用途管制、耕地和基本农田保护等各项规划措施的实施应当依据土地发展权的运行和价格量化。

3．土地发展权为解决土地管理难题提供新思路 

在我国土地问题研究和土地管理实践中，有许多难题似乎难以解决，诸如：保护耕地和基本农田的经济手段、国家对集体农地向非农征用转化为建设用地管制的合法性、两种土地所有权权能与价值统一问题、在不同土地所有者、使用者之间土地开发不公平问题、集体建设用地使用权流转等问题，不宜仅从所有权、使用权或规划控制理念来分析和解释，若是变换一下思路，以土地发展权的理念来考虑和分析，可能会有别有洞天的感觉，上列诸项难题也都可以迎刃而解。

参考文献：

1．孙笑侠，法理学．中国政法大学出版社社，1996年。

2．梁慧星，陈华彬．物权法，法律出版社社，1997年。

3．边泰明，土地使用规划与财产权理论与实务．台湾詹氏书局，2003年。

4．孙弘，中国土地发展权研究．中国人民大学出版社，2004年。